민선 8기 오영훈 제주도정의 핵심공약인 제주형 기초자치단체 도입과 관련해 행정체제 개편과 관련한 논의가 본격화되고 있는 가운데, 새로운 기초자치단체 모형이나 행정구역 결정 과정에서는 객관적이고 투명한 공론화가 전제돼야 하고, 도민들의 자기결정권이 철저히 보장돼야 한다는 지적이 제기됐다.

전국공무원노동조합 제주지역본부(본부장 임기범)와 제주주민자치연대(대표 박외순)는 20일 오후 2시 제주도의회 의원회관 대회의실에서 '제주 기초자치단체 부활, 어떻게 할 것인가?'라는 주제로 토론회를 개최했다.

제주도의회 행정자치위원회(위원장 강철남) 후원으로 마련된 이날 토론회는 김효철 사단법인 제주사회적경제네트워크 상임대표의 사회로, 강봉수 제주대학교 윤리교육과 교수, 이정엽 제주도의회 의원, 하승수 변호사(공공익법률센터 농본 대표), 강경식 전 제주도의회 의원, 윤철수 헤드라인제주 대표, 조상범 제주특별자치도 특별자치행정국장 등 6명이 토론자로 나서 기초자치단체 도입 추진방향에 대한 의견을 제시했다.

◇ "행정체제 구획안, 균형발전.역사문화.행정서비스 측면 감안해 평가돼야"

강봉수 교수는 서두에 "오영훈 지사는 임기 2년 내 정책대안을 마련하고 도민의견 수렴과 주민투표를 통해 2026년 지방선거에서 기초자치단체장 선거를 추진하겠다고 약속했다"면서 "이러한 로드맵과 함께 정책대안으로 5~6개 기초자치단체가 적당하다는 견해까지 밝힌바 있는데, 기초자치단체 도입과 그 실천 로드맵에 대해 적극 찬성한다"고 밝혔다.

이어 "의문은 왜 5~6개의 기초자치단체인가 하는 점이다"며 오 지사가 언급했던 '5~6개 행정구역' 설정 구상에 대해 의문을 제기했다. 강 교수는 "그 근거가 무엇인지, 어떻게 5~6개의 구역으로 나누겠다는 것인지 모르겠으나, 5~6개로 나눈다면 대략 현 제주시를 3개로 쪼개고, 서귀포시를 2~3개로 쪼개겠다는 구상일 가능성이 높다"고 했다. 

강 교수는 "5~6개의 구역을 어떻게 나누든 현 제주시동지역을 그대로 둔 채 나눈다면 행정구조 개편의 의미는 사라질 것"이라며 "우리가 행정구조 개편을 주장하는 이유는 풀뿌리민주주의 회복과 지역균형발전을 도모해야한다는 데에 있기 때문"이라고 강조했다.

그러면서 그동안 나왔던 여러가지 개편안을 제시했다. 현행 2개 행정체제에서 6개 체제까지 다양한 구획안을 설정해 제시한 그는 3개 구역(동제주시, 서제주시, 서귀포시)으로 나누도 서귀포시 대정읍과 안덕면은 '서제주시'로 편입되도록 한 안을 가장 높게 평가했다.

그는 "구획안 논의에 있어 중요한 것은 풀뿌리민주주의 회복과 지역균형발전 도모이다"며 "인구격차와 면적 크기 뿐만 아니라, 교육균형발전 측면, 역사문화, 행정서비스 등을 감안해 평가돼야 한다"고 말했다.

◇ "시.읍.면 자치모델 검토 필요...인위적 선긋기 방식은 안돼"

하승수 변호사는 "제주특별자치도가 출발하면서 기초지방자치가 사라진 제주에서 꼭 필요한 논의가 시작된 것을 다행스럽게 생각한다"며 "단일 광역지방자치단체와 자치권도 없는 2개의 행정시로 이뤄진 기묘한 체제는 이제 종식되어야 한다"고 강조했다.

그는 "(제주도와 같은) 이런 모델은 전세계 지방자치를 보더라도 찾아보기 어려운 모델이다"며 기초자치단체 부활 논의가 재개된 것에 대해 긍정적으로 평가했다.

이어 "그러나 기초지방자치 부활 논의는 이번이 처음이 아니다"며 "2011년과 2017년에도 행정체제개편위원회가 꾸려져서 논의를 했지만, 성과없이 끝났는데, 이번에는 달라야 한다. 논의내용도 절차도 달라야 한다"고 피력했다.

하 변호사는 "그러기 위해서는 우리 지방자치의 역사도 돌아봐야 하고, 외국의 사례도 봐야 한다"며 "그리고 무엇보다도 도민사회의 공감대를 높여야 한다"고 말했다.

또 "논의의 제목부터 ‘행정체제 개편’이 아니라 ‘기초지방자치 부활’로 잡아야 한다"며 "논의의 제목이 제대로 잡혀야 논의의 방향도 제대로 잡힐 수 있다"고 강조했다.

하 변호사는 기초자치단체 개편 방향과 관련해서는, "제주도의 경우에는 각 읍.면의 인구가 육지부에 비해서는 많은 편이다"며 "이런 점을 감안하면, 1961년 이전에 존재했던 시.읍.면 체제로 가는 것이 외국의 사례들에 비춰볼 때 보편적인 모델이고, 역사적인 정당성도 존재한다"고 피력했다.

이어 "구체적으로는 제주시의 동지역은 제주시로, 서귀포시의 동지역은 서귀포시로 하고, 현재 행정시 아래에 있는 읍.면들을 기초지방자치단체로 하면 된다"면서 "그렇게 할 경우에 제주특별자치도는 2시(제주시, 서귀포시), 12개 읍.면(한경면, 한림읍, 애월읍, 조천읍, 구좌읍, 추자면, 우도면, 대정읍, 안덕면, 남원읍, 표선면, 성산읍)이라는 14개 기초지방자치단체가 있는 광역지방자치단체가 된다"고 설명했다.. 

하 교수는 "이런 시.읍.면 자치모델이 중앙을 설득하는데 불리한 것도 아니다"면서 "인구가 감소하고 고령화되고 있는 농촌 지역을 살리기 위해서도 읍·면 자치권의 부활이 필요하기도 하기 때문인데, 그런 점에서 특별자치를 하는 제주도가 지역 특성에 맞춘 기초지방자치를 하기 위해 읍·면 자치를 부활시키겠다는 것은 오히려 설득력이 있다"고 주장했다.

'5~6개 개편 구상'에 대해서는 부정적 입장을 피력했다. 하 교수는 "일각에서 거론되는 제주도를 5~6개 정도의 기초자치단체로 나누는 방안은 논리적.역사적 근거도 없는 것이다"면서 "인위적으로 지도에 선 긋는 방식이 아니라 역사, 문화, 제주의 특성에 기반한 기초자치단체 부활이 되어야 한다"고 강조했다.  

◇ "정답을 이미 정해 놓고 하는 ‘답정너’ 우려 해소 선행돼야"

이정엽 의원은 "제가 도의원 이전에 주민자치협의회장 등으로 활동하다 보면, 현장에서는 기초자치단체가 없다는 것이 풀뿌리 자치 관점에서는 치명적인 결과를 보여주고 있다"며 "모든 것이 제주도청, 제주도지사 중심으로 진행되다 보니 체감적으로 기초자치단체가 없다는 것은 도민들에게는 손해이다"고 지적했다.

이 의원은 "‘제왕적 도지사’라는 단어가 회자되는 것은 이러한 제주의 현실을 반영한 단어이며, 정책결정을 거의 모두 도지사와 도청의 눈치를 봐야하는 반 자치적 행정체제가 지속되고 있다"고 했다.

그러면서도 오영훈 도정의 기초자치단체 도입 논의에 대해서는 강한 우려를 표했다.

이 의원은 "‘답정너’와 같이 정답을 이미 정해 놓고 하는 추진 방식으로는 도민적 공감대를 얹지 못할 뿐만 아니라 도민들의 비판과 저항이 있을 것"이라며 "이미 오영훈 도정은 제주형 기초자치단체 도입 관련 기관통합형, 행정구역 5~6개 개편 등에 대한 프레임을 밝히면서 도민들의 자기 결정권을 훼손하고 있다는 비판이 도의회를 비롯해 시민사회에서 제기되고 있다"고 지적했다.

그러면서 향후 과제로는 "기관통합형, 행정구역 5~6개 개편과 관련해서 말끔하게 도의회와 도민들에 대한 우려사항을 오영훈 도정이 직접 해소하기 위한 노력이 선행되어야 한다"고 주장했다.

또 "현재 도의회의 동의를 얻어 15억 예산을 투입해서 관련 용역이 진행 중이고, 그 과정에서 도민의견을 듣는 과정도 있는 만큼, 객관성, 중립성, 공정성을 확보할 수 있어야 할 것"이라고 강조했다.

이어 " 근본적으로는 중앙정부와 국회와 협력도 중요한 과제"라며 "오영훈 도정만이 아닌 초당적인 노력이 필요한 만큼, 투명하고 공정한 제주형 기초자치단체 도입을 위한 추진 과정을 요청한다"고 밝혔다.

강경식 전 의원은 "제주의 미래와 도민, 역동적 공직사회를 위해서 행정체제 개편이 절실하게 필요함. 행정체제 개편은 선택이 아니고 반드시 해야 할 제주의 핵심 과제"라며 "이번 행정체제 개편에서는 기관대립형이 되었든, 통합형이 되었든 관계없이 반드시 법인격이 있는 기초자치단체가 부활이 기본 전제가 되어야 한다"고 말했다.

강 전 의원은 "제주시민, 서귀포시민은 억울하게도 지난 15년간 법인격이 있는 육지지방 기초자치단체에서 누리는 행정서비스를 상대적으로 덜 받아 왔다고 생각된다"며 "오영훈 도정은 기초자치단체를 부활하는 행정체제 개편을 반드시 임기 내 마무리하겠다는 남다른 의지와 추진력을 보여줄 것을 촉구한다"고 밝혔다.

또 "행정체제 개편을 추진해 나가면서 동시에 도민의 결정권을 확보할 필요가 있다"며 "도와 의회, 각 정당, 도민이 한목소리로 7단계 제도개선 이전에 원포인트 제주특별법 제8조2항 개정안을 발의해 정부와 국회를 설득하고 행정체제개편 권한을 도조례로 위임하는 도민 자기결정권을 먼저 가져 오는 것이 매우 중요하다"고 주장했다.

윤철수 대표는 "제주형 기초자치단체 도입은 특별자치도 출범 후 위축된 도민의 자치권 향상 차원에서는 긍정적으로 평가되나, 민선 8기 도정의 정책추진 과정에서 나타난 방법론적 측면에서는 논란의 여지가 많다"면서 "무엇보다 공론 과정의 객관성과 투명성을 철저히 확보해 나갈 필요가 있다"고 지적했다.

윤 대표는 "오영훈 지사의 '행정구역 5~6개 구상'이나 인수위원회에서 나왔던 ‘기관 통합형’의 최적 모형 제시는 도민들의 공론에 영향을 미치거나 편향성을 초래할 소지가 있을 뿐만 아니라, 용역을 수행하는 용역진이나 행개위 논의에서도 '도지사의 의중'으로 전달되어 공정성과 객관성을 저해할 우려가 있다"면서 " 제주도정이 용역 착수에 즈음해 원점에서 검토할 것임을 공개적으로 천명할 필요가 있다"고 말했다.

◇ 제주도 "연구용역 객관적으로 진행...공론화 과정 통해 최적 결론 도출"

조상범 특별자치행정국장은 민선 8기 도정의 제주형 기초자치단체 도입 추진계획을 설명한 후, "제주는 국내는 물론 외국에서도 이미 잘 알려진 국제적 관광지이자 국제자유도시로서 여전히 발전잠재력을 갖추고 있으며, 지역간 경쟁에서도 우위를 갖추어야 하며, 미래 100년을 설계하여 재도약을 준비해야 하는 중요한 시점에 있다"고 강조했다.

이어 "제주형 행정체제는 도민들의 의사를 결집해 정부와 정치권을 설득해 나가야 할 중요한 과제"라며 "특별자치도 출범이후 주민들의 입장에서 과연 바람직한 행정체제가 무엇인지 도출하는 공론화 과정을 통해 최적의 행정체제를 도출해나갈 것"이라고 밝혔다.

또 이번 연구용역의 명칭이 '제주 행정체제 도입 등을 위한 공론화 연구용역'이라고 밝힌 후, "현재 과업지시서를 검토하고 있는 중으로, 우려하고 있는 용역의 객관성과 공정성 확보를 위해 모든 논의는 원점에서 이뤄질 것"이라고 말했다.

한편, 이날 토론회 개회식에서 임기범 공무원노조 제주지역본부장은"제주특별자치도 출범 후 도 본청이 비대해지며 주민생활과 관련된 정책결정까지 도가 맡아 지역마다 특성 없이 획일적인 행정으로 특별하지 않는 자치도가 되어가고 행정집행 과정에서 잘못된 정책에 대한 반성과 책임은 사라져 버리고 도민의 삶은 더 이상 나아지지 않고 정체되어 가고 있다"고 지적했다.

임 본부장은 이어 "기초자치단체의 폐지로 밀어붙이기식 ‘행정을 위한 행정의 효율’만 높아져서 민주적인 절차나, 지역실정에 맞는 주민편의나 복지 등 고유의 지방행정은 사라졌다는 생각이 든다"면서 "이제 제주미래를 위해 기초자치단체 부활과 행정구역 개편 논의가 더 이상 미룰 수 없는 과제가 되었다"고 강조했다.<헤드라인제주>