특례시 지정 문제로 전국의 지자체가 떠들썩하다ㆍ자신들의 이해관계에 따라 찬반을 벌이고 있기 때문이다. 이러한 논쟁에서 제주는 가타부타할 자리가 없다. 제주에는 기초자치단체가 없기 때문인데, 그래서 아쉬움이 크다. 전국적인 이해득실 찾기 논쟁에서 제주가 빠져있는 게 아쉽다.
특례시 논쟁이 촉발된 것은 국회에서 인구 50만 이상의 대도시를 특별지방자치단체(특례시)로 지정할 수 있도록 하는 지방자치법 개정안이 심의 중에 있기 때문이다. 이 법이 통과되면, 수원시 등 전국 16개 기초지자체는 광역지자체와 기초지자체 사이의 중간형태로서 특례시라는 위상과 대우를 부여받게 된다. 조직ㆍ인사ㆍ도시계획 등의 자치행정과 재정 분야에서 폭넓은 재량권과 특례를 누리게 된다. 이러니 수원시ㆍ포항시ㆍ창원시 등 인구 50만 이상의 대도시 지자체는 쌍수를 들고 환영할 수밖에 없다.
그러나 특례시 지정은 쉅지 않아 보인다. 무엇보다도 광역단체장들로 구성된 대한민국시도지사협의회가 반대의 입장을 분명히 하고 나섰기 때문이다.
특례시 지정만큼이나 광역지자체의 권한과 영역이 축소되리라는 보는 만큼이나 익히 예견될 수 있는 반발이다. 유력 차기 후보 가운데 한 사람이면서 상대적으로 진보적인 이재명 지사도 행정특례는찬성하지만 재정특례는 반대한다는 입장을 취하고 있다.
그렇다고 특례시 지정 요구가 전혀 터무니 없는 것만은 아니다. 인구가 많은 대도시를 특별대우 해 달라는 전국대도시시장협의회의 특례시 요청은 지방균형발전을 그 명분으로 내걸고 있다. 인구의 반이 수도권에 거주하고 있는 대한민국의 비정상과 불균형을 어떻게든 조금이라도 덜어내려는 심고는 충분히 설득력이 있다. 지방 대도시도 보다 많은 자율권과 행ㆍ재정적 권한을 부여 받아 자체의 역량으로 지방도시를 살려나가겠다는 데 말릴 수만은 없어 보인다.
그럼에도 인구가 적어서 힘들어하는 기초지자체의 재정적 어려움을 획기적으로 개선해 주는 정책적 고려가 먼저이고, 그 이후에 특례시를 통한 특별 대우를 찾아보는 쪽으로 가는 게 보다 합당한 것이 아닌가 하는 생각이다. 기초자치단체간에 부익부 빈익빈이 심화되지 않도록 하는 특단의 조치 없는 특례시 지정은 지방균형의 기본정신과도 배치되는 듯 싶다.
그 점에서 보면, 특례시 지정보다는 특례군 지정 요구에 더 귀를 기울이는 게 맞아 보인다. 단양군 등 인구 3만명 미만의 24개 군이 동참하는 특례군법제화추진협의회의 특례군 지정 요청이 더 민주성에 부합하리라는 것이다. 저출산 등으로 인한 인구감소로 존폐위기에 처한 지방의 소규모 시군구의 입장에서 보면 대도시들의 특례시 지정 요구는 부러우면서도 부당하다는 느낌을 털어버리기가 어렵다. 특히 코로나 사태로 인해 전국 288개 시군구 기준으로 소멸위험 지역이 2019년 40.8%에서 2020년 46.1%로 급증하는 상황에서는 특례시 보다는 특례군이 더 긴급한 과제라는생각이다.
물론 인구 50만이 넘는 지자체에 대해 어떤 식으로 더 많은 자율적 행정권을 부여할 것인가는 지방자치의 한 과제임에 틀림 없다. 특히 지방균형발전에 도움이 되는 전제 하에 행정 단위를 광역과 기초 외에 중간 단위를 하나 더 두는 시도도 해 볼 만하다고 볼 수 있다. 다만 그 경우에도 명칭을 특례시라고 하여 무언가 위화감을 불러일으킬 필요는 없다고 본다. 보다 중립적인 의미로 '대도시지자체'로 명명하면 어떤가 하는 생각도 해 본다.
주지하다시피 제주도는 특별자치도를 하면서 제주와 서귀포 두개 특별행정시를 두었다. 지난 15년의 특별행정시의 경험과 성과에 대해서 도민들은 그다지 좋은 점수를 주지 않는다. 그만큼 제주특별행정시는 실패했다는 것이다. 그런데도 제주특별행정시의 위상과 역할을 개선하려는 노력이 없다는 건 참 이해하기 힘들다.
그래서 이번 특례시 논쟁에 제주도 적극 끼어들어야 하지 않나 하는 생각이다. 특히 제주시민들은 이번 기회에 기초자치단체 자격을 회복해서 특례시로 인정받는 대상에 넣어 달라고 청원해야 한다는 것이다. 특별행정시 지정 취지에 부합하도록 지방균형발전을 선도해 나가는데 제주시민들이 헌신하겠다는 의지를 보여야 한다는 것이다.
2021년이면 인구가 50만이 넘으리라 예상되는 제주시의 한 시민으로서 제주시가 특례시 논쟁에서 한 발 비껴 있는 걸 보면서 안타까움이 커서 하는 바람이자 반성이고 촉구이다. <양길현 제주대학교 교수>
*이 글은 헤드라인제주 편집방향과 다를 수 있습니다.
